Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale ing. Giuseppe
Giovenzana, autorizzato con delibera della giunta regionale n. 6471
del 5 marzo 1991, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega a margine
del presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore in relazione al d.P.C.M. 10 gennaio 1991, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15 gennaio 1991, contenente "Atto
di indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di
organizzazione degli uffici di statistica".
F A T T O
Il d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, che detta "norme sul Sistema
statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale
di statistica", in adempimento dalla delega di cui all'art. 24 della
legge n. 400/1988, stabilisce fra l'altro, all'art. 5, primo comma,
che "spetta a ciascuna regione ed alle province autonome di Trento e
Bolzano istituire con proprie leggi uffici di statistica", uffici
che, secondo la previsione dell'art. 2, primo comma, lett. c), dello
stesso decreto legislativo, fanno parte del Sistema statistico
nazionale, e nei cui confronti si esercitano i poteri di "indirizzo e
coordinamento tecnici, allo scopo di renderne omogenee le
metodologie", attribuiti all'Istat dal terzo comma dello stesso art.
5.
Ai sensi del secondo comma del medesimo art. 5 "il Consiglio dei
Ministri adotta atti di indirizzo e di coordinamento ai sensi
dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988, n.
400, per assicurare unicita' di indirizzo all'attivita' statistica di
competenza delle regioni e delle province autonome".
Ora nella Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15 gennaio 1991 e' stato
pubblicato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10
gennaio 1991, contenente "atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni in materia di organizzazione degli uffici di statistica".
Tale decreto contiene una dettagliata disciplina della
organizzazione e dell'attivita' degli uffici di statistica delle
regioni: disciplina che non ha alcuna base di legge, esorbita
dall'ambito del potere di indirizzo e coordinamento attribuito allo
Stato, e per piu' versi appare lesiva delle competenze organizzative,
legislative, amministrative e dell'autonomia finanziaria delle
regioni.
La ricorrente pertanto propone, in relazione a detto decreto
ricorso per conflitto di attribuzioni, per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Assenza di fondamento legislativo. Violazione del principio
di legalita'.
Il decreto impugnato pretende di fondarsi, oltre che sull'art. 2
della legge n. 400/1988, sulla citata previsione dell'art. 5, secondo
comma, del d.lgs. n. 322/1989. Ma tali disposizioni non costituiscono
base legale sufficiente per l'atto di indirizzo in questione.
Infatti, per quanto riguarda l'art. 2 della legge n. 400/1988,
esso non e' "norma che attribuisca al Governo la competenza ad
esercitare per via amministrativa la funzione di indirizzo e
coordinamento e che, come tale, innovi il diritto positivo", ma e'
norma "semplicemente diretta a ribadire la competenza, in via diretta
e immediata, del Consiglio dei Ministri a deliberare gli atti di
indirizzo e di coordinamento governativi", onde non vale ad
"eliminare le previsioni normative vigenti al momemto della sua
entrata in vigore, relative alle modalita' di esercizio della
predetta funzione", modalita' fra cui e' compreso in particolare il
"principio di legalita' sostanziale" (sentenza n. 242/1989).
Quanto poi all'art. 5, secondo comma, del d.lgs n. 322/1989,
questa Corte ha chiarito di recente che tale disposizione "si limita
a richiamare l'applicabilita' dell'art. 2, terzo comma, lett. d),
della legge n. 400/1988 all'attivita' statistica; essa, cioe' "non e'
rivolta a istituire un determinato e particolare potere di indirizzo
e coordinamento, ma, piu' semplicemente, ribadisce che l'esercizio di
tale funzione governativa esige la deliberazione del Consiglio dei
Ministri"; appare dunque chiara "la volonta' del legislatore
ordinario di non innovare o di non arrecare deroghe alle norme
vigenti in materia di esercizio della relativa funzione governativa"
(sentenza n. 139/1990).
Non vi e' dunque nessuna norma legislativa "sostanziale" che fondi
l'esercizio della potesta' di indirizzo e coordinamento "per dettare
i criteri informativi sull'organizzazione degli uffici regionali di
statistica", come si esprimono le premesse del decreto impugnato.
Manca il "legittimo e apposito supporto nella legislazione statale"
necessario per l'esercizio della potesta' statale, ed e' violato il
principio di legalita', in quanto manca una legge che discerna "le
esigenze unitarie, che sollecitano l'esercizio della funzione", e
detti "le norme volte ad attuarle", o stabilisca "almeno i criteri,
in base ai quali, sempre in conformita' di dette esigenze,
l'indirizzo ed il coordinamento, ed i connessi vincoli dell'attivita'
amministrativa regionale sono posti in essere mediante atti degli
organi governativi" (sentenza n. 150/1982).
Non varrebbe certo osservare in contrario che l'art. 21, lett. c),
del d.lgs n. 322/1989 prevede atti di indirizzo aventi ad oggetto "i
criteri organizzativi e la funzionalita'.. .. ... degli enti e degli
uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale".
Infatti, come ha chiarito la Corte nella citata sentenza n.
139/1990 "l'art. 21, lett. c), va interpretato alla luce dell'art. 5,
secondo e terzo comma, che.. .. ... distingue l'indirizzo e
coordinamento 'tecnico' da quello politico-amministrativo":
quest'ultimo concernente "l'indirizzo politico delle amministrazioni
regionali (o delle province autonome", il primo, invece, consistente
"in indirizzi e criteri volti allo scopo di rendere omogenee le
metodologie statistiche applicate dagli uffici di statistica delle
regioni (o delle province autonome), la cui determinazione e'
riservata all'Istat". Onde "l'espressione usata dall'art. 21, lett.
c), non puo' essere intesa come se si riferisse all'organizzazione
amministrativa o alla distribuzione del personale negli uffici di
statistica delle regioni e delle province autonome", materia questa
che "rientra a pieno titolo nelle competenze regionali nei limiti
stabiliti dalla Costituzione e, per le regioni e le province ad
autonomia differenziata, dai rispettivi statuti", ma "deve essere
interpretata in relazione alle finalita' per le quali e' posta",
cioe' va "intesa nel senso che si riferisce ai criteri per
l'organizzazione tecnica del lavoro statistico, vale a dire ai
criteri che presiedono alla scelta e alle modalita' di applicazione
delle metodologie statistiche, nonche' ai criteri volti a rendere
tale applicazione piu' efficiente e produttiva"; ne' vi e' "un
rapporto di necessaria implicazione tra indirizzi sulle metodologie
statistiche e indirizzi sull'organizzazione amministrativa degli
uffici di statistica (e del relativo personale)", poiche' "e' vero,
invece, che tra i due poteri sussiste una reciproca autonomia logica"
(sempre sentenza n. 139/1990).
I compiti di "indirizzo" previsti dall'art. 21 in capo all'Istat
"non rientrano concettualmente nella funzione di indirizzo e di
coordinamento che lo Stato esercita nei confronti delle regioni al
fine di salvaguardare l'essenziale unitarieta' della pluralita' degli
indirizzi politici e amministrativi connaturata a un ordinamento
autonomistico, ma rappresentano, piuttosto, una forma di
coordinamento tecnico, che ha il solo scopo di unificare o di rendere
omogenee le metodologie statistiche utilizzate dai vari centri
pubblici di informazione statistica e che, come tale, non incide sul
potere - spettante alle regioni e alle province di Trento e di
Bolzano entro i limiti di autonomia loro imposti - di programmare,
dirigere e gestire l'attivita' dei propri uffici statistici secondo i
propri bisogni" (sentenza n. 242/1989; concetti poi ribaditi nella
sentenza n. 139/1990).
Pertanto e' palese che l'art. 21, lett. c) (come l'art. 5, terzo
comma, del d.lgs n. 322/1989 non offre alcun supporto sostanziale al
potere di indirizzo e coordinamento che il Governo ha preteso di
esercitare con l'atto impugnato.
Cio' anche a tacere del fatto che nelle premesse dell'atto non
sono affatto richiamati ne' l'art. 5, terzo comma, ne' l'art. 21,
lett. c), del d.lgs. n. 322/1989; che l'atto di indirizzo e' stato
adottato dal Governo, nelle forme previste dall'art. 2, lett. d),
della legge n. 400/1988, e non dall'Istat ne' del comitato di
indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica, come previsto
per il coordinamento "tecnico" dagli artt. 5, terzo comma, 17 e 21
dello stesso d.lgs. n. 322/1989; che esso non e' comunque rivolto,
per il suo contenuto, a "rendere omogenee le metodologie statistiche
utilizzate", ma a incidere sulla organizzazione degli uffici delle
regioni e delle province autonome.
Sotto ogni profilo, dunque, risulta violato il principio di
legalita'.
Nelle premesse del decreto, la' dove si asserisce la necessita' di
adottare l'atto di indirizzo e coordinamento per dettare i criteri
informativi sull'organizzazione degli uffici regionali di
"statistica", si aggiunge l'inciso "tenuto conto che in tale senso e'
intervenuta intesa con i rappresentanti delle regioni".
Ora, e' di tutta evidenza che nessuna ipotetica "intesa" fra
rappresentanti delle regioni e dello Stato potrebbe valere a
sostituire la base legale mancante per l'esercizio della potesta' di
indirizzo. Onde la censura di violazione del principio di legalita'
resterebbe in ogni caso integra.
Tuttavia, in fatto, non e' vero che sia intervenuta "intesa con i
rappresentanti delle regioni" sul contenuto del decreto, e nemmeno
sulla necessita' di dettare con atto di indirizzo "i criteri
informativi sull'organizzazione degli uffici regionali di
statistica".
In realta', risulta che la conferenza Stato-regioni, nella seduta
del 6 marzo 1990, su proposta dell'apposito comitato speciale, ha
dato il proprio assenso ad una "intesa Stato-regioni sul Sistema
statistico nazionale" (doc. 1), nella quale ci si limita a convenire
"che evidenti ragioni di funzionalita' postulano la omogeneizzazione
delle varie iniziative regionali, ai fini dell'efficienza e
dell'efficacia dell'intero sistema", e che "tali oggettive esigenze
possono venir soddifatte attraverso intese tra Stato e regioni che
concernano gli aspetti piu' prettamente organizzatori delle strutture
che andranno a costituire o rimodulare".
Tutto al contrario, dunque, di quanto e' affermato nelle premesse
del decreto, si postulava in tali accordi non l'emanazione di un atto
di indirizzo, ma la realizzazione di "intese" tra Stato e regioni,
che avrebbero tra l'altro dovuto essere sottoposte al preventivo
"esame tecnico da parte del comitato speciale".
Nel testo poi delle "intese per la prima costituzione degli uffici
di statistica regionale", allegato all'intesa predetta, non si
prevede affatto quanto e' contenuto nel decreto impugnato, ma ci si
limita a enunciare che all'ufficio di statistica "va conferito un
elevato grado di autonomia organica, tecnica e finanziaria"; che esso
"e' il referente regionale nei confronti del Sistema statistico
nazionale"; a elencare talune competenze dell'ufficio; a prevedere
che per la formazione dei quadri direttivi le regioni possono
avvalersi, mediante apposite convenzioni, delle strutture dell'Istat;
che "nell'effettuazione delle indagini per conto dell'amministrazione
di appartenenza, l'ufficio si atterra' ai quadri concettuali, alle
classificazioni, alle metodologie di rilevazione e trattamento dei
dati concordanti con il sistema statistico"; che le regioni, previe
intese con l'Istat, possano avvalersi per le proprie indagini della
rete locale di rilevazione; e a confermare l'obbligo del segreto
statistico come regolato dal d.lgs. n. 322/1989.
Come si vede, in nessun modo il decreto impugnato e'
riconducibile, nemmeno dal punto di vista sostanziale, all'intesa
approvata dalla conferenza.
2. - Mancata consultazione della conferenza Stato-regioni.
Ai sensi dell'art. 12, quinto comma, lett. b), della legge n.
400/1988 la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome deve essere consultata tra l'altro
"sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali
di indirizzo e coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le
regioni, le province autonome e gli enti infraregionali".
Nella specie pero' tale consultazione non vi e' stata, ne' certo
vale a sostituirla l'intesa - di contenuto affatto diverso - cui si
e' fatto riferimento nel punto precedente.
Tale violazione procedurale si configura come vizio dal quale
discende di per se' una lesione dell'autonomia regionale e
provinciale.
3. - Lesione dell'autonomia organizzativa delle regioni e delle
province autonome.
Diverse disposizioni del decreto impugnato ledono concretamente
l'autonomia organizzativa delle regioni e delle province autonome.
In particolare: l'art. 3, dedicato all'"organizzazione degli
uffici di statistica delle regioni", stabilisce dei criteri direttivi
che nulla hanno a che fare con l'omogeneita' delle metodologie
statistiche, e incidono invece direttamente sull'autonomia
organizzativa.
Cosi' e' a dire delle previsioni secondo cui l'ufficio e' unico,
e' collocato nell'ambito della presidenza della giunta regionale ed
alle dirette dipendenze del presidente, mentre possono essere
costituite sezioni operative distaccate, dipendenti dall'ufficio,
presso singole strutture dell'organizzazione regionale (lett. a);
della previsione secondo cui agli uffici deve essere assicurata
autonomia organizzativa e tecnica, e pure autonomia "finanziaria"
"anche attraverso la costituzione di appositi fondi di bilancio a
gestione separata" (lett. b), nel che si configura una lesione anche
dell'autonomia contabile delle regioni e delle province autonome);
delle minuziose previsioni circa il funzionario preposto all'ufficio,
la sua nomina, la sua qualificazione, categorie entro le quali deve
essere scelto (lett. c); nonche' circa l'attrezzatura minima della
quale l'ufficio sara' dotato, e che sara' "determinata dall'Istat"
(lett. d), e circa il numero di addetti e l'articolazione in sezioni
(lett. e).
L'art. 4, primo comma, del decreto stabilisce che tutti i prodotti
delle rilevazioni effettuate dall'ufficio nell'ambito del programma
statistico nazionale "una volta vagliate nella loro attendibilita'
dal responsabile dell'ufficio stesso", devono essere inviate
all'Istat nelle forme e con le modalita' che saranno fissate.
A sua volta l'art. 5, che si riferisce alle rilevazioni
statistiche "di interesse regionale", stabilisce al primo comma che
"i prodotti statistici ufficiali dell'ufficio di statistica delle
regioni costituiscono patrimonio conoscitivo delle regioni e
principale fonte informativa delle stesse"; disciplina al quarto
comma la diffusione, come dati statistici ufficiali, dei prodotti
delle rilevazioni, stabilendo che essa "puo' essere assentita, su
richiesta del presidente della giunta regionale, dal responsabile
dell'ufficio di statistica della regione, che deve previamente
vagliarne l'attendibilita'", e che in mancanza di tale assenso i
prodotti stessi "non possono essere diffusi all'esterno come dati
conoscitivi"; stabilisce al sesto comma che l'utilizzazione da parte
della regione di dati statistici provvisori, elaborati dall'ufficio
di statistica "puo' essere consentita in via eccezionale dal
responsabile dell'ufficio di statistica", e che tali dati "non sono
considerati a nessun effetto dati statistici ufficiali e non possono
essere diffusi all'esterno come dati conoscitivi".
Ora, stabilire quali siano i compiti e le responsabilita' del
funzionario preposto all'ufficio di statistica, i suoi poteri, i
rapporti col presidente, le possibilita' e i limiti della diffusione
all'esterno dei dati raccolti nell'ambito delle rilevazioni autonome
della regione, e' materia rientrante all'evidenza nella autonomia
legislativa e organizzativa della regione o della provincia autonoma.
4. - Altri profili di violazione dell'autonomia regionale e
provinciale.
Anche altre disposizioni del decreto impugnato ledono sotto
diversi profili l'autonomia delle regioni e delle Province autonome.
a) L'art. 2 del decreto impone alle regioni di far pervenire
all'Istat il programma delle rilevazioni statistiche di suo
interesse, e di adottare tale programma ogni anno entro il 31 marzo.
Tale obbligo va al di la' di quanto previsto dal d.lgs n. 322/1989, e
il termine stabilito puo' non trovarsi in armonia con le statuizioni
regionali in vigore circa le procedure della programmazione
regionale.
b) Pure lesivo dell'autonomia regionale e' il terzo comma
dell'art. 5, secondo cui l'Istat "puo' autorizzare" le regioni ad
avvalersi, per le rivelazioni di proprio interesse, di altri uffici
di statistica facenti parte del Sistema statistico nazionale, previa
intesa con l'amministrazione interessata.
Infatti, sulla base di intese con le amministrazioni interessate
la regione deve essere libera di avvalersi di altri uffici, senza che
tale possibilita' sia subordinata ad una impropria autorizzazione
dell'Istat, la quale non trova fondamento in alcuna previsione
legislativa ne' in alcuna esigenza razionale.
c) Parimenti appare lesivo dell'autonomia delle regioni la
statuizione del quinto comma dell'art. 5, che limita la possibilita'
per la regione di affidare rilevazioni statistiche, anche al di fuori
del programma statistico nazionale, ad organizzazioni esterne, e
vieta la diffusione dei prodotti di tali rilevazioni come dati
statistici ufficiali.
d) L'art. 6, quarto comma, dopo aver previsto che l'ufficio di
statistica della regione possa chiedere all'Istat la trasmissione di
dati individuali in possesso dell'Istituto e concernenti il proprio
ambito demografico e territoriale "se necessari al fine della propria
attivita' istituzionale", stabilisce che "il Presidente dell'Istat
valuta la richiesta tenendo conto delle necessita' espresse
dall'ufficio di statistica della regione e delle esigenze di
riservatezza imposte dalla disciplina del segreto statistico".
Ora, l'art. 24, lett. e), della legge n. 400/1988 e l'art. 10 del
d.lgs. n. 322/1989 stabiliscono che le regioni e le province autonome
hanno "accesso diretto" al Servizio statistico nazionale e ai dati da
esso elaborati.
Non si giustifica dunque in alcun modo un potere di valutazione
del Presidente dell'Istat circa la trasmissione di dati individuali
(che non significa dati nominativi), poiche' non si tratta di
tutelare il segreto statistico (che e' volto al fine di apprestare
"le garanzie essenziali a tutela dei diritti dei singoli individui:
sentenza n. 139 del 1990), ne' e' concepibile che il Presidente
dell'Istat possa essere titolare di un potere discrezionale di
apprezzamento circa la pertinenza o meno dei dati richiesti alle
attivita' istituzionali della regione o della provincia autonoma.
5. - Violazione dell'autonomia finanziaria.
Il decreto impugnato tace sulle modalita' di copertura e di
rimborso alle regioni e delle province autonome degli oneri
finanziari sostenuti per l'organizzazione e l'attivita' dei propri
uffici di statistica, allorquando essi operano nell'interesse dello
Stato, nell'ambito del programma statistico nazionale.
Ma, come questa Corte ha chiarito nella sentenza n. 139/1990, non
si puo' "esigere che le regioni finanzino attivita' di interesse
nazionale", onde le spese occorrenti per le attivita' che gli uffici
di statistica regionali e provinciali sono tenuti a compiere per il
Servizio statistico nazionale, ove non siano altrimenti coperte,
devono gravare sul bilancio dell'Istat.
Il silenzio del decreto impugnato sul punto sembra dunque in
contrasto con il principio affermato da questa Corte; e anche sotto
questo profilo l'atto impugnato e' lesivo dell'autonomia
(finanziaria) delle regioni e delle province autonome.